Ochrona Ludności - Obrona Cywilna

Ochrona Ludności – Obrona Cywilna

(Szansa dla PSP – nadzieja dla społeczeństwa)

Ochrona ludności cywilnej – polega na ochronie ludności cywilnej i osób cywilnych (ludność cywilna obejmuje wszystkie osoby cywilne – art. 50, ust. 2[1]) przed niebezpieczeństwami wynikającymi z operacji wojskowych (tamże art. 51, ust. 1). Ochronę zapewniają przepisy prawa międzynarodowego określające normy i zasady prowadzenia działań wojennych wobec ludności cywilnej.

Prawo Ochrony normuje pojęcia:

–       dóbr o charakterze cywilnym (Rozdział III1):

  • kultury i miejsc kultu religijnego,
  • niezbędne dla przetrwania ludności cywilnej,
  • środowisko naturalne,
  • budowle i urządzenia zawierające niebezpieczne siły.

–       środków ostrożności (Rozdział IV1):

  • w czasie ataku
  • przeciwko skutkom ataków

–       miejscowości i stref pod szczególną ochroną (Rozdział V1):

  • miejscowości nie bronione,
  • strefy zdemilitaryzowane,

Artykuł 61 niniejszego protokółu definiuje zasadnicze określenia i zakres stosowania Obrony Cywilnej, a mianowicie:

(a)  określenie „obrona cywilna” oznacza wypełnianie wszystkich lub niektórych zadań humanitarnych wymienionych niżej, mających na celu ochronę ludności cywilnej przed niebezpieczeństwami wynikającymi z działań zbrojnych lub klęsk żywiołowych, i przezwyciężanie ich bezpośrednich następstw, jak też zapewnienie warunków koniecznych do przetrwania. Są to następujące zadania:

      (i)    służba ostrzegawcza;

      (ii)    ewakuacja;

      (iii)   przygotowanie i organizowanie schronów;

      (iv)   obsługa środków zaciemnienia;

      (v)   ratownictwo;

      (vi)   służby medyczne, włączając w to pierwszą pomoc oraz opiekę religijną;

      (vii)  walka z pożarami;

      (viii) wykrywanie i oznaczanie stref niebezpiecznych;

      (ix)   odkażanie i inne podobne działania ochronne;

      (x)   dostarczanie doraźnych pomieszczeń i zaopatrzenia;

      (xi)   doraźna pomoc dla przywrócenia i utrzymania porządku w strefach dotkniętych klęskami;

      (xii)  doraźne przywrócenie działania niezbędnych służb użyteczności publicznej;

      (xiii) doraźne grzebanie zmarłych;

      (xiv) pomoc w ratowaniu dóbr niezbędnych dla przetrwania;

      (xv)  dodatkowe rodzaje działalności, niezbędne dla wypełnienia któregoś
z zadań wyżej wymienionych, w tym planowanie i prace organizacyjne.

(b) określenie „organizacje obrony cywilnej” obejmuje obiekty oraz formacje utworzone przez uprawnione władze strony konfliktu lub działające z ich upoważnienia dla wypełnienia któregokolwiek z zadań wymienionych  punkcie (a) i wyznaczone wyłącznie do tych zadań;

(c) określenie „personel” organizacji obrony cywilnej obejmuje osoby, które strona konfliktu zatrudnia wyłącznie do wykonywania zadań wyliczonych
w punkcie (a), w tym personel wyznaczony przez uprawnioną władzę tej strony wyłącznie do zarządzania tymi organizacjami;

(d) określenie „materiały” organizacji obrony cywilnej oznacza wyposażenie, zaopatrzenie i środki transportu, które te organizacje użytkują dla wypełniania zadań wyliczonych w punkcie (a).

Organizacje cywilne Obrony Cywilnej podlegają prawnej ochronie międzynarodowej, nie tylko w okresie konfliktu zbrojnego[2], ale też i okupacji. Między innymi: na terytoriach okupowanych organizacje obrony cywilnej otrzymają od władz ułatwienia konieczne do wypełniania swych zadań.
W żadnym wypadku ich personel nie może być zmuszany do działalności, która przeszkadzałaby należytemu wypełnianiu tych zadań. Mocarstwo Okupacyjne nie może zmieniać struktury lub personelu takich organizacji, jeśli miałoby to przynieść uszczerbek skutecznemu wypełnianiu ich misji
.[3] W związku
z punktami: (b), (c) i (d), prawna ochrona obejmuje tylko te podmioty (jednostki organizacyjne, personel i mienie), które wyłącznie przeznaczone są do wykonywania zadań obrony cywilnej (a).

Z powyższego wynika, że „Ochronę Ludności” stanowią, uporządkowane prawem, zakresy i sposoby zapewnienia bezpieczeństwa ludności cywilnej przed szkodliwymi żywiołami wywoływanymi działaniami wojennymi, ale
i również innymi klęskowymi zdarzeniami naturalnymi albo cywilizacyjnymi. Czyli Ochrona Ludności to ta sfera systemów bezpieczeństwa, która przede wszystkim skupia swoje zainteresowanie na zapewnieniu bytu człowieka (jego wspólnot), bez względu na rodzaj przyczyny jego zagrożenia. Powyższa orientacja została przedstawiona na poniższym rysunku 1.

Lokalizacja Ochrony Ludności

w ogólnej problematyce zagrożeń

Źródło: Opracowanie własne

Klasyczny układ tworzący zagrożenie składa się:

  • ze źródła (generatora) zagrożenia, czyli tzw. przyczyny pierwotnej (sprawczej) – występującego w jednej z trzech grup:

          - zjawisk naturalnych (np.: trzęsienie ziemi, huragan, susza, pandemia),

          - wypadków i błędów (np.: katastrofa budowlana, lawina, pożar),

          - zdarzeń zamierzonych (np.: agresja militarna, terroryzm, zabójstwo, przestępstwo świadome),

  • z wyzwalanego czynnika zagrożenia (żywiołu) – o charakterze:

          - fizycznym (np.: agresor chemiczny, akustyczny, cieplny,  mechaniczny),

          - psychicznym (np.: sytuacje megaemocjonalne, deprywacje),

          - dysfunkcji infrastruktury cywilizacyjnej.

  • z zagrożonego dobra, jakim jest życie i byt człowieka (jego wspólnot), zależne również pośrednio od otoczenia:

          - naturalnego i

          - infrastruktury materialno-społecznej.

To właśnie ten ostatni element, różnych możliwych kombinacji zagrożeń, stanowi domenę systemu Ochrony Ludności.

Natomiast definicja „Obrony Cywilnej” wskazuje, że jest to podstawowy instrument wykonawczy Ochrony Ludności.

Należy dostrzec, że koncepcja ochrony prawnej działań oraz ewentualnego jej ustania, mocno akcentuje walor wyraźnego rozdzielenia instytucji obrony cywilnej od wykonywania zadań nie związanych z ochroną ludności. Dopuszczona możliwość innych rozwiązań stwarza zdecydowanie większe ryzyko utraty ochrony[4], a na pewno występuje duże prawdopodobieństwo obniżenia sprawności Obrony Cywilnej. O potencjale OC decyduje również operatywność regionalna, czy krajowa. Jej utrata zostanie spowodowana, o ile zadania będą wykonywane pod kierownictwem władz wojskowych albo ogólnych organów publicznych. Okupant demontując powyższe ogniwa władzy, zlikwiduje tym samym struktury kierownicze OC.

W oparciu o tak nietrwałą formułę przyjęto zorganizowanie Obrony Cywilnej w kraju. Organami OC są:

  • Szef Obrony Cywilnej Kraju[5] – jako organ centralny,[6]
  • wojewodowie, starostowie, wójtowie lub burmistrzowie (prezydenci miast) – będący terenowymi organami – zwani również szefami obrony cywilnej odpowiednio: województw, powiatów i gmin.[7]

Do ich zadań należy m.in. przygotowanie formacji OC do wykonywania przedsięwzięć obrony cywilnej przez instytucje państwowe, przedsiębiorców
i inne jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne działające na ich terenie. Kierować mają ponadto działaniami tychże formacji[8], jednocześnie kierując lub wykonując zadania obronne (?!).

Nie dociekając powodów przyjęcia takiego rozwiązania, warto ocenić je pod kątem praktyczności. Głównym motywem tworzenia obrony cywilnej jest ochrona ludności cywilnej przed niebezpieczeństwami wynikającymi z działań zbrojnych lub klęsk żywiołowych, i przezwyciężanie ich bezpośrednich następstw, jak też zapewnienie warunków koniecznych do przetrwania. Wyjątkowość takiego regulowania bezpieczeństwa ludności wynika
z masowości zagrożeń. Ale czy ta osobliwość jest wystarczającym powodem do budowania koncepcji przeciwdziałania im, poprzez tworzenie od podstaw, systemów odmiennych od tych funkcjonujących na co dzień? Przecież każda nowa organizacja ma swoją bezwładność osiągania planowanej sprawności.

Skala możliwych zagrożeń oraz przewidywane skutki, wymuszają bardzo poważne traktowanie tematu. Bez zaangażowania najważniejszych ogniw państwowych oraz wykorzystania dostępnego potencjału społeczno-gospodarczego, trudno oczekiwać właściwego systemu. Rodzi się jednak pytanie: Czy, z uwagi na powagę zagadnień, wymagany profesjonalizm systemu zapewni lepiej polityk z przypadkowego wyboru, czy specjaliści na co dzień organizujący działania z zakresu ochrony ludności?

W kraju funkcjonuje wiele organizacji realizujących różne grupy tych zadań. Do podstawowych można zaliczyć:

  • te pracujące w trybie doraźnym, jak:

          - Państwowe Ratownictwo Medyczne,

          - Ratownictwo Morskie,

          - Ratownictwo Górskie,

          - Ratownictwo Wodne,

          - Ratownictwo Górnicze,

          - ratownictwo gazowe,

          - ratownictwo energetyczne,

          - Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy,

  • te pracujące w trybie zwyczajnym, jak:

          - służby komunalne,

          - służby opieki społecznej,

          - służba zdrowia,

          - służby sanitarno-epidemiologiczne

          - służby ochrony środowiska,

  • oraz wiele organizacji pozarządowych.

Zasadniczym mankamentem, utrudniającym wykorzystanie potencjału tych podmiotów (w tym doświadczenia), jest brak systemowego uporządkowania wzajemnych relacji. A jest to warunek niezbędny przy tworzeniu, na ich bazie, formacji zdolnej zapewnić ochronę w wymiarze masowej.

W tej sytuacji należy docenić wysiłki środowiska pożarniczego. Będąc naturalną siłą interwencyjną podczas zdarzeń katastrofalnych, dostrzegło ono już na początku lat 90-tych ubiegłego wieku, potrzebę normowania zasad współdziałania różnych uczestników działań. Tak powstał w 1995 r. Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy, mający na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska poprzez:

  • walkę z pożarami lub innymi klęskami żywiołowymi,
  • ratownictwo techniczne,
  • ratownictwo chemiczne,
  • ratownictwo ekologiczne,
  • ratownictwo medyczne.

Bezdyskusyjnym walorem systemu, poza wieloma metodycznie eliminowanymi wadami, jest jego masowość. Aktualnie funkcjonuje on
w obszarze zadań Ochrony Ludności z „armią” 110-ciotysięczną.

Byłoby strategicznym błędem zaprzestanie wzmacniania tego systemu. Koniecznością jest przekształcenie KSR-G w system interwencji doraźnej reagujący na zagrożenia powszechne ludzi oraz ich dóbr powodowanych przez agresywne czynniki fizyczne.

Odrębnej regulacji systemowych wymagają zagadnienia tzw. grupy Logistyki Społecznej (ew. Stabilizacji Bytowej) (ale nie jest to problem strażaków).

Powyższe dwa systemy, razem z Państwowym Ratownictwem Medycznym, wypełniałyby zadania Ochrony Ludności w warunkach normalnego funkcjonowania Państwa.

Na czym polegałoby wykonywanie zadań Ochrony Ludności podczas zdarzeń klęskowych? Wiedzę w tym zakresie można pozyskać zapoznając się
z doświadczeniami innych. A tę najlepszą odczytać między „wierszami”. Nikt przecież nie chwali się swoimi błędami. Analizując poszczególne zagadnienia należy założyć konieczność:

  • organizacji transportu masowego,
  • zapewnienia tymczasowego (ochronnego; prowizorycznego; zastępczego):

          - zakwaterowania,

          - żywienia,

          - zabezpieczenia medycznego, sanitarnego, psychologicznego,

  • rozpoznawania zagrożeń oraz potrzeb egzystencjalnych w trudnodostępnym terenie na dużych obszarach,
  • zarządzania tłumem,
  • organizowania łączności masowej,
  • organizowania specjalistycznych działań ratowniczych i pomocniczych,
  • wydzielania stref skażenia,
  • utylizacji padliny,
  • masowego grzebanie zmarłych,
  • doraźnego przywracania działania niezbędnych służb użyteczności publicznej,
  • świadczenia doraźną pomocą dla przywrócenia i utrzymania porządku w strefach dotkniętych klęskami.

Rozmiar zjawisk zapewne wywoła asymetrię między zagrożeniami
a zdolnościami przeciwdziałania. Wymusi to przeniesienie zainteresowania na zagadnienia ochrony największego dobra, jakim jest zapewnienie podstawowych warunków egzystencji ludziom. W konsekwencji nieistotnym będzie przyczyna zagrożenia (jej rodzaj) a zasadniczym problemem stanie się zagrożona ludność.

Wykonawstwo tak niecodziennych i rozległych zadań, realizowanych
w atmosferze ogromnego napięcia psychicznego, może zapewnić jedynie specjalistyczna formacja, zorganizowana na wzór sił zbrojnych. Uwzględniając istniejące możliwości i niewątpliwe niezbędne walory prawne – formacją tą może być Obrona Cywilna. Podstawowym warunkiem zachowania ciągłości organizacyjno-zadaniowo-kadrowej (gwarant optymalnej jakości) byłoby przekształcanie, funkcjonujących w stanie normalnym, jednostek ochrony ludności w jednolitą formację OC (patrz poniższy rysunek 2). Czyli Obrona Cywilna powinna być tworzona w głównej mierze ze zmilitaryzowanych jednostek ochrony ludności. Mobilność byłaby podnoszona poprzez uruchamianie odwodów zewnętrznych oraz organizowanie tymczasowych jednostek własnych.

Przejście Ogniw Ochrony Ludności w Obronę Cywilną


Rysunek 2

Źródło: Opracowanie własne

Zestawiając charakter zadań Obrony Cywilnej z wymaganym potencjałem wykonawczym, należy uznać wartość Państwowej Straży Pożarnej. To jej organa kierownicze powinny zostać obciążone zadaniami tworzenia, kierowania
i doskonalenia formacji Obrony Cywilnej, uruchamianej stanem nadzwyczajnym (w tym przede wszystkim stanem klęski żywiołowej).

Jest to również przesłanka na organizowanie Centrów Powiadamiania Ratunkowego w siedzibach komend PSP. W momencie przejścia systemów Ochrony Ludności na tryb pracy określony dla Obrony Cywilnej, centra te, stanowiąc istotne ogniwo zarządzania, muszą być w obiektach sztabu OC.

Zmianie należy poddać potoczne wyobrażenie Obrony Cywilnej. Tym bardziej, że jest ono utrwalone regulacjami prawnymi. Występująca interpretacja pojęcia ma swoje naleciałości z okresu pospolitego ruszenia, czy totalitaryzmu komunistycznego. Wówczas lansowano koncepcje powszechnej obrony narodowej. U podstaw tej idei leżała obrona państwa nie tylko poprzez siły zbrojne, ale zmilitaryzowane społeczeństwo oraz jego instytucje. Cały naród miał bronić niepodległości. Konwencje genewskie, wraz dodatkowymi protokółami, wyraźnie wskazują na potrzebę zmian w tego typu podejściu. Określając z jednej strony obszar działań zbrojnych (obronnych), a z drugiej zapewniający bezpieczeństwo cywilom, wyznaczają granicę między dwoma odrębnymi bytami – obroną militarną i obroną cywilną.

Filozofia totalnej obrony dóbr cywilnych też nie znajduje potwierdzenia
w prawie międzynarodowym. Tam prawo ochrony, poza oczywiście ludnością, posiadają w szczególności następujące dobra:

  • kultury i miejsc kultu religijnego,
  • niezbędne dla przetrwania ludności cywilnej,
  • środowisko naturalne,
  • budowle i urządzenia zawierające niebezpieczne siły.

Oddzielenie Obrony Cywilnej, jako elementu systemu Obrony Państwa (pozamilitarne ogniwo obronne), spowoduje „odtajnienie” pracy PSP. Zaniknie potrzeba prowadzenia kancelarii tajnych. Obiekty chronione
i sposoby jej prowadzenia, wręcz powinny być jawne. Ukrywanie może sugerować wykorzystywanie formacji do zadań innych niż ochrona ludności.

 

W tabeli 1 przedstawiono zakres rzeczowy kompetencji OC w relacji do pozostałych ogniw systemu interwencyjnego.

Właściwość rzeczowa działań interwencyjnych     Tabela 1

Tryb przeciwdziałania

zagrożenie główne

główne grupy działań interwencyjnych

ewakuacja prewencyjna zagrożonych obiektów

logistyka egzystencjalna ludności

ewakuacja interwencyjna zagrożonych obiektów

lokalizacja czynnika zagrożenia

likwidacja głównego źródła zagrożenia

likwidacja wtórnych zagrożeń

zwykły

naturalne

W lub SSR

wypadki

zamierzone

doraźny

naturalne

OL

wypadki

OL

zamierzone

OL

 OP

OL

nadzwyczajny

klęska żywiołowa

OC

klęska publiczna

OC

OP

OC

klęska niepodległościowa

OC

OM

OC

WSR lub SSR – wewnętrzne lub specjalistyczne systemy reagowania,

OL –          Ochrona Ludności złożona z podsystemów: Powszechnego Systemu Ratowniczego; Państwowego Ratownictwa Medycznego; Systemu Stabilizacji Bytowej.

OP –          Ochrona Porządku Publicznego, w tym przede wszystkim Policja.

OC –          Obrona Cywilna – korpus utworzony poprzez zmilitaryzowanie jednostek, w tym przede wszystkim Systemu Ochrony Ludności.

OM – Obrona Militarna, w tym przede wszystkim Siły Zbrojne wraz ze zmilitaryzowanym zapleczem logistycznym.

Na rysunku 3 przedstawiono przestrzeń bezpieczeństwa realizowaną w trybie stanów nadzwyczajnych.

Filary Bezpieczeństwa Narodowego

Rysunek 3

Źródło: Opracowanie własne

Andrzej BRANDT

Wągrowiec, 15 grudnia 2005 r.



[1] Protokół dodatkowy do konwencji genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 r., dotyczący ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych (protokół I) sporządzone w Genewie dnia 8 czerwca 1977 r. (Dz. U. Nr 41 z dnia 20 maja 1992 r., poz. 175)

[2]     Tamże artykuł 62

[3]     Tamże artykuł 62 ust. 1

[4]     Tamże artykuł 65

[5]     Aktualnie Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji

[6]     Art. 17. 1. ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 205, Nr 74, poz. 676, Nr 81, poz. 732 i Nr 113, poz. 984 i 985 - tekst jednolity)

[7]     Tamże art. 17, ust. 6 i 7.

[8]     Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 września 1993 r. w sprawie obrony cywilnej (Dz. U. Nr 93 z 1993 r., poz. 429)